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1. Premessa

La adozione del numero programmato ed il conseguente concorso per la selezione dei candidati furono alcune delle novità introdotte dal Decreto del Presidente della Repubblica n. 95/1986, demandando ai consigli di corso di laurea ed ai consigli di facoltà la definizione del numero massimo degli studenti iscrivibili al primo anno del corso di laurea in Medicina e Chirurgia sulla base del potenziale didattico a disposizione delle facoltà per il corretto svolgimento del corso stesso.

Dopo circa un decennio di applicazione, la programmazione dei posti disponibili e, di conseguenza, il concorso di selezione divennero nazionali.

Ha oramai 19 anni la legge che ha istituito l’accesso a numero programmato nazionale ai corsi di laurea in Medicina e Chirurgia (legge n. 264 del 2 agosto 1999).

Tale legge, tuttora in vigore, vincola la determinazione dei posti alla valutazione dell’offerta potenziale sulla base della dotazione di risorse strutturali e di docenza e della disponibilità di strutture adeguate allo svolgimento del tirocinio, “tenendo anche conto del fabbisogno di professionalità del sistema sociale e produttivo”.

La stessa legge attribuisce al Ministro dell’Università la competenza per la definizione di modalità e contenuti della prova di ammissione, demandandone agli Atenei l’organizzazione e l’espletamento. Per ovviare alla incongruenza tra prova unica nazionale e formulazione di graduatorie locali, che comportava la esclusione in alcune sedi di candidati che avevano ottenuto un punteggio superiore a quello di candidati ammessi in altre sedi, si è resa necessaria l’adozione, a partire dal 2013, di una graduatoria unica e nazionale per la prova di ammissione.

Con l’avvento della graduatoria unica nazionale, i ricorsi alla giustizia amministrativa per presunte irregolarità procedurali nell’espletamento della prova hanno avuto risonanza e ricadute nazionali, con la ammissione al corso di laurea di diverse migliaia di studenti in soprannumero in esecuzione di provvedimenti, cautelari e definitivi, dell’autorità giudiziaria.

Fino al 2015, comunque, il trasferimento di sede con iscrizione ad anni successivi al primo era consentito esclusivamente da altro Ateneo italiano e, nei limiti dei posti disponibili nella sede di accoglienza rispetto al contingente assegnato per la coorte di riferimento, a condizione che lo studente fosse stato ammesso al corso di studi di provenienza previo superamento della prova di ammissione.

Nell’ultimo decennio molti candidati, non avendo conseguito punteggi che li ponevano in posizione utile nella graduatoria, hanno optato per iscriversi a corsi di laurea in Medicina in Università estere. Sebbene gli Atenei abbiano sistematicamente negato il nulla osta al trasferimento in entrata a questi studenti, ottenendo – in caso di ricorso degli interessati – provvedimenti giudiziari che confermavano la legittimità del loro operato, una recente sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha drammaticamente ribaltato la situazione.

2. La sentenza del Consiglio di Stato

La sentenza del Consiglio di Stato (Ad. Plenaria n.1/2015) ha completamente stravolto la materia dei trasferimenti da una università straniera ad una università italiana.

Il ricorso così deciso dai giudici di Palazzo Spada era incentrato sulla questione «se possa essere accolta la richiesta di quegli studenti che – da iscritti in corsi di laurea dell’area medico-chirurgica presso università straniere – hanno chiesto il trasferimento, con riconoscimento delle carriere e la iscrizione ad anni di corso successivi al primo, presso università italiane; e ciò tenendo presente che essi non si erano sottoposti al previsto test di accesso o che, pur avendolo affrontato conseguendo (…) il punteggio minimo richiesto per l’idoneità, non si erano comunque collocati in posizione utile per ottenere l’accesso ad una università italiana».

I giudici, partendo dalla distinzione tra “ammissione” (alla quale si riferisce l’art. 4 della legge n. 264 del 2 agosto 1999) intesa come “primo accoglimento dell’aspirante nel sistema universitario” (significato deducibile dall’art. 6 del D.M. n. 270 del 22 ottobre 2004, che, nell’indicare i “requisiti di ammissione ai corsi di studio”, fa esclusivo riferimento, ai fini della ammissione ad un corso di laurea, al “possesso del diploma di scuola secondaria superiore”) ed “iscrizione” (ad anni di corso successivi al primo), affermano che l’accertamento al quale è finalizzata la prova di cui alla legge n. 264/99 «ha senso solo in relazione ai soggetti che si candidano ad entrare da discenti nel sistema universitario, mentre per quelli già inseriti nel sistema (e cioè già iscritti ad università italiane o straniere) non si tratta più di accertare, ad un livello di per sé presuntivo, l’esistenza di una “predisposizione” di tal fatta, quanto piuttosto, semmai, di valutarne l’impegno complessivo di apprendimento (v. art. 5 del D.M. n. 270/2004) dimostrato dallo studente con l’acquisizione dei crediti corrispondenti alle attività formative compiute».

Di conseguenza, tali trasferimenti vengono considerati “legittimi” e la loro disciplina è rimessa alla «sola autonomia regolamentare degli Atenei, che, anche eventualmente condizionando l’iscrizione-trasferimento al superamento di una qualche prova di verifica del percorso formativo già compiuto», devono:

• determinare per ogni coorte i posti resisi disponibili per i trasferimenti in ingresso a seguito di rinunce, passaggi di corso o trasferimenti ad altra sede;
• stabilire «nell’àmbito delle disponibilità per trasferimenti»le modalità di graduazione delle domande;
• fissare «criteri e modalità per il riconoscimento dei crediti, anche prevedendo “colloqui per la verifica delle conoscenze effettivamente possedute” (art. 3, comma 8, del D.M. 16 marzo 2007)»;
• determinare i criteri «con i quali i crediti riconosciuti (in termini di esami sostenuti ed eventualmente di frequenze acquisite) si tradurranno nell’iscrizione ad un determinato anno di corso, sulla base del rispetto dei requisiti previsti dall’ordinamento didattico della singola università per la generalità degli studenti ai fini della iscrizione ad anni successivi al primo».

Da ultimo, la sentenza specifica che, qualora lo studente non abbia superato alcun esame e conseguito alcun credito ovvero abbia superato un numero di esami tale da poter essere iscritto al solo primo anno, rimane indefettibile per lo stesso l’obbligo di «munirsi del requisito di ammissione di cui all’art. 4 della legge n. 264/1999», vale a dire il superamento della prova selettiva e solo in tal caso la sua posizione «non determinerebbe alcun vincolo per la sede di destinazione ai fini di una sua iscrizione».

3. I trasferimenti di sede dopo la sentenza del Consiglio di Stato – Ad. Plenaria n. 1/2015

Per effetto di tale sentenza e conformemente anche alle disposizioni ministeriali nel frattempo emanate, a partire dall’a.a. 2015/2016 gli Atenei stanno accogliendo le richieste di trasferimento da sedi estere purché le stesse soddisfino le condizioni richieste (sostanzialmente: sussistenza di posti nella coorte di riferimento ed iscrivibilità dell’interessato ad un anno di corso successivo al primo).

Nello specifico, per l’a.a. 2017/2018 il MIUR ha esplicitamente disposto (punto 12 dell’Allegato 2 del D.M. n. 477/2017) che «le iscrizioni ad anni successivi al primo, a seguito delle procedure di riconoscimento crediti da parte dell’Ateneo di destinazione, possono avvenire esclusivamente nel limite dei posti resisi disponibili a seguito di rinunce, trasferimenti, abbandoni nell’anno di corso di riferimento, in relazione ai posti a suo tempo definiti nei decreti annuali di programmazione. Ai fini di cui ai punti 11 e 12 non è richiesto il superamento della prova di ammissione esclusivamente a coloro che sono già iscritti ai medesimi corsi di laurea magistrale a ciclo unico in altra sede universitaria italiana ovvero comunitaria ovvero extracomunitaria»e che (punto 13 dell’Allegato 2 del D.M. n. 477/2017)«l’iscrizione ad anni successivi al primo di uno studente proveniente da un Ateneo comunitario ovvero extracomunitario è sempre subordinata all’accertamento, da parte dell’Università italiana di destinazione, del percorso formativo compiuto dallo studente che richiede il trasferimento, con segnato riguardo alle peculiarità del corso di laurea, agli esami sostenuti, agli studi teorici compiuti e alle esperienze pratiche acquisite nell’Ateneo di provenienza nonché all’ineludibile limite del numero di posti disponibili fissato per ciascun anno di corso in sede di programmazione annuale. A tal fine, per ciascuno dei corsi di cui al presente decreto gli Atenei specificano analiticamente nei loro bandi sia i criteri per il riconoscimento dei crediti acquisiti nell’Ateneo estero e per la valutazione delle equipollenze sia il numero dei posti disponibili per il trasferimento a ciascun anno successivo al primo».

4. La giurisprudenza successiva: iscrizioni ad anni successivi dei già laureati in corsi “affini”

Gli effetti della sentenza n. 1/2015 si sono nel frattempo riverberati anche su un altro terreno che è diventato il nuovo “campo di battaglia” per gli avvocati che tradizionalmente osteggiano il numero programmato.

Nell’ottobre del 2016 un laureato in Odontoiatria ha richiesto ad un Ateneo italiano l’iscrizione – previa valutazione del percorso formativo precedentemente svolto – ad un anno di corso successivo al primo del corso di laurea in Medicina e Chirurgia, senza essersi sottoposto alla prova selettiva.

L’istanza è stata respinta dalla Segreteria amministrativa competente perché ritenuta inammissibile, non avendo l’interessato superato la prova di ammissione di cui alla legge n. 264/99.

Il richiedente ha impugnato il diniego ottenuto presentando ricorso – con annessa domanda cautelare – al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio. Il giudice, con l’ordinanza n. 916 del 24 febbraio 2017, ha accolto l’istanza cautelare sulla base delle seguenti motivazioni:

• innanzitutto il T.A.R. ha rilevato l’esistenza di una lacuna normativa, considerato che la fattispecie sottoposta alla sua attenzione non risulta espressamente disciplinata né dal D.M. che annualmente definisce modalità e contenuti della prova di ammissione ai corsi ad acceso programmato nazionale (nel caso di specie: il D.M. n. 546/2016) né dal Regolamento didattico dell’Università resistente;
• ha riconosciuto, «anche alla luce dei principi recentemente affermati dal Consiglio di Stato con la pronuncia dell’Adunanza Plenaria n. 1 del 2015», l’analogia della condizione del ricorrente, “ai fini dell’immatricolazione”, a quella in cui si trovano «“coloro che sono già iscritti ai medesimi corsi di laurea magistrale a ciclo unico in altra università italiana….”, i quali sono esonerati dal superamento della prova di ammissione (punti 11 e 12 Allegato 2 al D.M. n. 546/2016)»;
• ha rilevato che la prova di ammissione «è unica per entrambi i corsi di medicina e chirurgia, da un lato e di odontoiatria, dall’altro».

Di conseguenza, il giudice ha disposto che la domanda di iscrizione di parte ricorrente, stante anche – a suo parere – l’incompetenza dell’organo dal quale proveniva il diniego (Segreteria amministrativa in luogo del Consiglio di corso di studio), dovesse essere riesaminata «da parte dell’Organo competente ai sensi del Regolamento didattico dell’Università resistente, alla luce dei rilievi sopra enunciati (…)».

Dopo la fase cautelare, il ricorso è stato deciso anche nel merito con la sentenza n. 11315 del 14 novembre 2017, con la quale il giudice ha sostanzialmente confermato il contenuto dell’ordinanza, tanto nelle motivazioni quanto nel dispositivo, annullando l’atto di diniego impugnato, considerato che il ricorrente: a) ha «già superato apposito test di ammissione al corso di laurea in odontoiatria, ora in comune a quello per l’accesso al corso di medicina»; b) «avendo conseguito il diploma di laurea in odontoiatria, in seguito al riconoscimento degli esami utili sostenuti, accederebbe ad un anno di corso successivo al primo» per cui nei suoi confronti da un lato «risulta soddisfatta la logica sottesa ai test del perseguimento di alti standard formativi, dall’altro che non si sottraggono posti agli attuali aspiranti».

Ne consegue anche la condanna in solido del M.I.U.R. (che aveva chiesto – non ottenendola – l’estromissione dal giudizio sostenendo il proprio difetto di legittimazione passiva) e dell’Università soccombenti al pagamento in favore del ricorrente delle spese di giudizio.

Lungi dal “fare stato soltanto dalle parti”, queste pronunce, ormai, rappresentano un precedente che – come in un ordinamento di common law – “riscrivono” la materia e scardinano l’intero impianto del numero programmato.

Di recente, infatti, il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise, con l’ordinanza n. 57/2018, ha accolto la domanda cautelare annessa ad un ricorso simile al precedente proposto da una laureata in Biologia che – parimenti – aveva ottenuto un diniego alla propria domanda di iscrizione ad anni successivi al primo del corso di laurea in Medicina e Chirurgia, senza aver previamente superato la prova selettiva.

Anche in questo caso il giudice ha fatto riferimento alla «più recente giurisprudenza formatasi a partire da Cons. Stato, Ad. Plen., n. 1 del 2015»affermando che il diniego motivato dal mancato superamento del test di ammissione previsto dalla legge n. 264/99 è legittimo «solo con riferimento all’accesso al primo anno del corso di studi», mentre per le iscrizioni ad anni successivi al primo «il principio regolante l’iscrizione è unicamente quello del riconoscimento dei crediti formativi ed è sottoposto all’indefettibile limite di posti disponibili».

Con la conseguenza che la domanda cautelare anche in questo caso viene accolta «ai fini del riesame dell’istanza della ricorrente».

Sostanzialmente, sulla base di una interpretazione estensiva dei principi di Ad. Plen. n. 1/2015 e tenuto conto della lacuna normativa in materia rilevata da diversi giudici, si sta affermando il principio dell’iscrizione diretta (senza test di ammissione) al corso di laurea in Medicina e Chirurgia dei laureati in “materie affini” (non solo Odontoiatria, ma anche Farmacia, Scienze Biologiche ecc.) basato sul presupposto (si veda, ex multis, T.A.R. Sicilia – sezione staccata di Catania, sentenza 9 marzo 2018, n. 518) che se il principio affermato in quella sentenza vale per gli studenti “stranieri” che intendano iscriversi presso un’università italiana non possa non valere «anche per gli studenti italiani che (…) siano già in possesso di laurea conseguita presso altra università italiana e chiedano la valutazione del titolo ai fini dell’iscrizione ad un corso universitario a “numero chiuso”» spostandosi il problema sulla necessità di verificare se e quanto il titolo già posseduto «sia oppure no “affine” a quello presso il quale intende iscriversi, al fine del riconoscimento dei c.d. crediti formativi».

5. La giurisprudenza successiva: iscrizioni ad anni successivi degli iscritti a corsi “affini” e pronunce negative

Dall’orientamento fin qui descritto si distacca qualche importante pronuncia che respinge la domanda cautelare o il ricorso perché non viene riconosciuto il carattere “affine” dei due percorsi formativi.

In particolare, il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (ordinanza n. 1383/2018) respinge la domanda cautelare del ricorrente che, in ragione del fatto di aver superato alcuni esami nell’ambito del Corso di Ingegneria (a cui è iscritto), chiede di iscriversi ad anni successivi al primo (e senza avere superato il test di ammissione) presso il corso di laurea in Medicina in quanto «il corso di laurea in Ingegneria – laurea ancora non conseguita dal ricorrente – attiene a classe di laurea (L-9 Classe di Laurea in Ingegnere industriale) del tutto differente dalla classe di laurea di medicina (…) Ritenuto, altresì, che gli esami superati…, nel corso di laurea in Ingegneria Meccanica …., si riferiscono a discipline (inglese, sistemi industriali, fisica generale ecc.) che esulano da quelle che sono oggetto caratterizzante di studio nel corso di laurea in Medicina e Chirurgia (..). Rilevato che le classi di laurea sono definite con specifici Decreti del competente MIUR (…) come raggruppamenti di corsi di studio dello stesso livello, aventi gli stessi obiettivi formativi qualificanti e le conseguenti attività formative indispensabili».

In altri casi il giudice (Consiglio di Stato, ordinanza n.

645/2018) ha respinto la richiesta di iscrizione ad anni successivi ribadendo quanto affermato dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (ordinanza n. 1941/2017), poiché l’Università resistente aveva dichiarato di non avere posti vacanti: l’appello cautelare viene respinto, ma è fatto comunque «salvo il potere dell’Amministrazione universitaria di individuare posti liberi per un eventuale subentro dei richiedenti aventi diritto».

In alcuni casi, invece, il ricorso viene rigettato perché la domanda di iscrizione ad anni successivi «è stata presentata in ritardo dall’odierno ricorrente, rispetto al termine fissato dell’Università»(Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, ordinanza n. 02806/2018).

Particolarmente significativa è la pronuncia del Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna (sentenza 3 aprile 2018, n. 293) che si discosta completamente dall’orientamento giurisprudenziale finora prevalente, affermando altresì la totale estraneità della materia de qua a quella dei trasferimenti.

Il ricorso – proposto da una studentessa iscritta al 3° anno del corso di laurea magistrale in Farmacia – era finalizzato ad ottenere l’accoglimento della domanda di ammissione ad anni successivi senza subordinarla alla necessità di superare la prova di ammissione e tenendo conto soltanto della sussistenza del medesimo settore scientifico disciplinare, dei crediti necessari per l’ammissione ad anni successivi al primo e della disponibilità dei posti.

Il giudice lo ha respinto, dichiarandolo non fondato sulla base delle seguenti – innovative – motivazioni:

• affermando innanzitutto «la competenza del Responsabile dell’Ufficio procedure di ammissione per area medica e relazioni esterne che ha firmato l’atto impugnato. Il Consiglio di corso di studio è competente ad esaminare i crediti ottenuti nel corso di laurea di provenienza laddove la domanda sia stata ritenuta ammissibile. Ma la domanda della ricorrente tesa ad essere ammessa ad anni successivi al primo senza sostenere la prova di ingresso è stata ritenuta inammissibile e quindi la competenza appartiene al titolare dell’ufficio che deve vagliare la proponibilità dell’istanza»;
• sottolineando le differenze a livello di SSD tra Farmacia e Medicina: «non può condividersi una delle affermazioni poste a sostegno della domanda di iscrizione nei termini indicati dalla ricorrente; il D.M. 4.10.2000 inserisce la farmacologia nell’area biologica, mentre dedica un’area autonoma a Scienze mediche quindi non vi è l’appartenenza al medesimo settore scientifico disciplinare»;
• riconoscendo il carattere inequivoco del dettato normativo, considerando che «il rigetto della richiesta di iscrizione ad un anno successivo al primo senza sostenere la prova di ingresso è fondato sul punto 12 dell’Allegato 2 al D.M. n. 477/2017 che si esprime in termini inequivoci sul fatto che “non è richiesto il superamento della prova di ammissione esclusivamente a coloro che sono già iscritti ai medesimi corsi di laurea magistrale a ciclo unico in altra sede universitaria italiana ovvero comunitaria ovvero extracomunitaria”.

Peraltro tale indicazione era presente negli esatti termini anche nel D.M. 546/2016»;

• affermando che la sentenza n. 1/2015 dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato richiamata nel ricorso insieme ad altre pronunce di merito dei Tribunali Amministrativi Regionali si riferiscono «a studenti già iscritti alla facoltà di medicina od odontoiatria che chiedevano il trasferimento.

Si tratta quindi di precedenti che non si attagliano al caso di specie».

6. Il D.M. n. 337 del 26 aprile 2018

Il D.M. di quest’anno (D.M. n. 337 del 26 aprile 2018), lungi dal chiarire la materia in questione, stabilisce al punto 12 dell’Allegato n. 2 quanto segue:

«le iscrizioni ad anni successivi al primo, a seguito delle procedure di riconoscimento crediti da parte dell’Ateneo di destinazione, possono avvenire esclusivamente nel limite dei posti resisi disponibili a seguito di rinunce, trasferimenti, abbandoni nell’anno di corso di riferimento, in relazione ai posti a suo tempo definiti nei decreti annuali di programmazione. Ai fini di cui ai punti 11 e 12 non è richiesto il superamento della prova di ammissione esclusivamente a coloro che sono già iscritti ai medesimi corsi di laurea magistrale a ciclo unico – o che sono già iscritti al Corso di laurea magistrale a ciclo unico in Medicina e Chirurgia (classe LM/41) oppure al Corso di laurea magistrale a ciclo unico in Odontoiatria e protesi dentaria (LM/46),per i quali è previsto il superamento della stessa prova di ammissione – in altra sede universitaria italiana ovvero comunitaria ovvero extracomunitaria».

Al successivo punto 13 ribadisce l’indicazione degli anni precedenti: «l’iscrizione ad anni successivi al primo di uno studente proveniente da un Ateneo comunitario ovvero extracomunitario è sempre subordinata all’accertamento, da parte dell’Università italiana di destinazione, del percorso formativo compiuto dallo studente che richiede il trasferimento, con segnato riguardo alle peculiarità del corso di laurea, agli esami sostenuti, agli studi teorici compiuti e alle esperienze pratiche acquisite nell’Ateneo di provenienza nonché all’ineludibile limite del numero di posti disponibili fissato per ciascun anno di corso in sede di programmazione annuale. A tal fine, per ciascuno dei corsi di cui al presente decreto gli Atenei specificano analiticamente nei loro bandi sia i criteri per il riconoscimento dei crediti acquisiti nell’Ateneo estero e per la valutazione delle equipollenze sia il numero dei posti disponibili per il trasferimento a ciascun anno successivo al primo».

7. Gli scenari possibili per il 2018/2019

In un contesto così poco chiaro, che favorisce la proliferazione del contenzioso – come hanno evidenziato nella mozione presentata al M.I.U.R. e alla C.R.U.I. il 18 giugno 2018 anche gli Organismi di rappresentanza delle Facoltà di Medicina e dei corsi di laurea di Medicina – sorge per gli operatori pratici il problema di cosa fare per l’aa 2018/2019.

Le opzioni sono sostanzialmente 3:

1. applicare gli stessi principi dello scorso anno e riconoscere soltanto, perché imposto dal D.M.

337/2018, la possibilità di ammettere ad anni successivi di Medicina – per trasferimento di sede – anche l’iscritto ad Odontoiatria (e viceversa);

2. applicare i principi sostenuti dalla giurisprudenza prevalente (ex multis, si legga la sentenza T.A.R. Lazio n. 11315 del 14 novembre 2017 richiamata nel paragrafo 4) e predisporre un bando per i trasferimenti e le iscrizioni agli anni successivi aperto non soltanto agli iscritti ad Odontoiatria, ma anche ai laureati in Odontoiatria;
3. applicare in maniera estensiva i principi discendenti dalla sentenza del Consiglio di Stato – Ad.

Plenaria n. 1/2015 e predisporre un bando per tutte le iscrizioni ad anni successivi al primo, sia di studenti provenienti dallo stesso corso di altra sede (italiana, comunitaria o extracomunitaria), sia di studenti già laureati in materie “affini” (compresi i laureati all’estero che chiedano l’equipollenza), sia di studenti attualmente iscritti a corsi di studio “affini” i quali potrebbero teoricamente aspirare ad un posto eventualmente disponibile sulle coorti anteriori alla 2018/2019.

Alla luce di quanto esposto, sarebbe auspicabile un intervento da parte del M.I.U.R. per prevenire le possibilità di contenzioso nella gestione dell’accesso programmato e per ribadire ufficialmente il senso selettivo del test di ingresso e il carattere vincolante delle prescrizioni contenute nella legge n. 264/99. Inoltre, un intervento ministeriale sarebbe molto utile per tutti gli Atenei per definire una strategia comune di risposta alle istanze di ammissione ai corsi di laurea magistrale in Medicina e Chirurgia in assenza di superamento del test di ingresso.

Pertanto, “La Conferenza Permanente dei Presidenti di Corso di Laurea Magistrale in Medicina e Chirurgia” con “La Conferenza Permanente delle Facoltà e delle Scuole di Medicina e Chirurgia” e “L’Intercollegio di Area Medica” hanno firmato una Mozione indirizzata al Ministro dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca e alla CRUI che troverete allegata.